《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者  謝瑋

《人民日?qǐng)?bào)海外版》記者  申孟哲丨全國(guó)兩會(huì)報(bào)道

備受期待的新一輪金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革終于揭開帷幕。

3月10日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)了這個(gè)方案。這個(gè)改革方案，13項(xiàng)改革中有6項(xiàng)事關(guān)金融監(jiān)管領(lǐng)域改革，足見其重要性。

根據(jù)改革方案，在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，深化地方金融監(jiān)管體制改革，證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革，完善國(guó)有金融資本管理體制，加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理。

從“一行兩會(huì)”到“一行一會(huì)一局”，足見改革力度之大。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。金融改革的邏輯是什么？金融監(jiān)管體系將發(fā)生什么樣的變化？將產(chǎn)生哪些影響？

多位受訪的代表委員及各界人士表示，本次金融領(lǐng)域的改革實(shí)現(xiàn)了金融監(jiān)管全覆蓋，將各類金融活動(dòng)納入統(tǒng)一監(jiān)管。改革有利于進(jìn)一步理順體制機(jī)制、解決職能交叉問題，更好適應(yīng)了維護(hù)金融市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、應(yīng)對(duì)化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的需要。

通過改革“填補(bǔ)空白、各就各位”

根據(jù)方案，為解決金融領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問題。在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

“這是繼2018年金融監(jiān)管體制改革之后的新一輪深化。”全國(guó)政協(xié)委員、中信資本控股有限公司董事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官?gòu)堒插吩诮邮堋吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)稱，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，對(duì)監(jiān)管提出了新的要求，為了順應(yīng)市場(chǎng)變化，此次對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了整合與優(yōu)化。從方案的初步內(nèi)容看，符合我國(guó)金融監(jiān)管框架優(yōu)化改革的演進(jìn)規(guī)律，也吸取了國(guó)際金融監(jiān)管框架改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，未來有望進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，加大對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，深化地方金融監(jiān)管改革。

“此次機(jī)構(gòu)改革總體是十分審慎、合理的。”張懿宸表示，組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，是對(duì)金融監(jiān)管職責(zé)的統(tǒng)一和監(jiān)管架構(gòu)的進(jìn)一步完善。既能保障金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行，有助于防范系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，也能促進(jìn)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的行為符合國(guó)家發(fā)展導(dǎo)向，強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)金融運(yùn)行更加有效率。與此同時(shí)，保留并升格證監(jiān)會(huì)，應(yīng)主要是考慮到監(jiān)管范圍不同于金融監(jiān)管總局，更多要面臨大量上市公司，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)慣例來看，這兩部分的監(jiān)管應(yīng)是分開的、相互配合的。

全國(guó)政協(xié)委員、銀保監(jiān)會(huì)上海監(jiān)管局局長(zhǎng)王俊壽表示，6項(xiàng)金融領(lǐng)域的改革，有利于統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌監(jiān)管力量、提高監(jiān)管效能。通過這次改革，填補(bǔ)空白、各就各位，有效減少了部門交叉，切實(shí)增強(qiáng)了協(xié)作協(xié)同。同時(shí)，深化了地方金融體制改革，更加理順了監(jiān)管職責(zé)、用人制度等體制機(jī)制。

全國(guó)人大代表、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長(zhǎng)田軒認(rèn)為，本次改革“強(qiáng)化突出了有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)這一目標(biāo)”。 田軒撰文稱，通過加強(qiáng)金融一體化的協(xié)調(diào)，防止監(jiān)管部門條塊分割導(dǎo)致的監(jiān)管真空，杜絕監(jiān)管套利，從而助力金融穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使金融更高質(zhì)量地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

將原來分散在不同部門的職能歸并在一起是合理的

從“一會(huì)”變?yōu)?ldquo;一局”，不僅是行政級(jí)別的改變，更是監(jiān)管模式的提升。

“改革方案體現(xiàn)了黨的二十大精神，符合推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。”全國(guó)人大代表、招商局資本投資有限責(zé)任公司董事李引泉向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“作為人大代表，我完全贊同、支持這個(gè)方案。”

李引泉分析指出，金融監(jiān)管體制改革離不開黨對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)金融業(yè)對(duì)40多年宏觀經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)起到了非常大的支持作用。與此同時(shí)，也存在政出多門、職責(zé)不清等問題，一些新出現(xiàn)的金融產(chǎn)品、金融模式、金融活動(dòng)，未能及時(shí)納入監(jiān)管。

他舉例稱：“比較典型的是，有一段時(shí)間都在研究互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，因?yàn)樗婕安煌淖有袠I(yè)。在一定時(shí)間內(nèi)，監(jiān)管的責(zé)任并不明確，實(shí)際影響了金融體系健康有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。”

“相信經(jīng)過這次調(diào)整，對(duì)過去一二十年新興的、已經(jīng)逐漸成型的金融活動(dòng)和模式，都會(huì)得到很好的監(jiān)督和管理。”李引泉說。

改革方案顯示，為加強(qiáng)金融消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)，統(tǒng)一規(guī)范金融產(chǎn)品和服務(wù)行為，央行對(duì)于金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，以及證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)，也劃入國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。

“將原來分散在不同部門的職能歸并在一起是合理的。”中國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)副主任徐洪才認(rèn)為，但還存在一些問題，比如，證券類金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的公募基金和理財(cái)產(chǎn)品，歸到金融監(jiān)管總局管理；而涉及二級(jí)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，比如賣股票的行為，由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。這些問題需要通過進(jìn)一步改革來加以理順。

田軒則就“加強(qiáng)中小投資者保護(hù)”提兩點(diǎn)建議：一是完善我國(guó)的集體訴訟制度，降低中小投資者參與集體訴訟的條件和成本。二是在資本市場(chǎng)設(shè)立舉報(bào)人制度，針對(duì)財(cái)務(wù)造假、欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易等資本市場(chǎng)違法違規(guī)行為，鼓勵(lì)資本市場(chǎng)內(nèi)部人舉報(bào)。

“中國(guó)作為一個(gè)大型經(jīng)濟(jì)體，將證券監(jiān)管獨(dú)立出來是必要的。同時(shí)，這也有助于強(qiáng)化商業(yè)銀行與資本市場(chǎng)之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離。”徐洪才告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者。

提升金融政策在全國(guó)落地執(zhí)行

深化地方金融監(jiān)管體制改革，也是本次改革方案中備受關(guān)注的焦點(diǎn)。

根據(jù)方案，將“建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備”。

田軒認(rèn)為，過往體制下，由于中央難以對(duì)游離于銀證保體系之外的地方金融進(jìn)行直接管理，在片面求發(fā)展理念牽引下，部分區(qū)域地方政府干預(yù)金融、非法集資、債務(wù)鏈條斷裂等金融亂象及風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)隱患突出?？偨Y(jié)起來，過往地方金融監(jiān)管存在幾個(gè)主要問題：監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；監(jiān)管職能分散，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理；監(jiān)管力量能力不足。

田軒說，因此，改革方案堅(jiān)持問題導(dǎo)向，處理好中央和地方在金融監(jiān)管中的職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)并重，提升金融政策在全國(guó)落地執(zhí)行質(zhì)效的有力舉措。

此次改革也提到，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

作為歷史發(fā)展的產(chǎn)物，地方金融辦誕生已有21年。地方金融辦一般是地方政府的直屬事業(yè)單位，更多的是與各地一行三局溝通協(xié)調(diào)對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券公司等持牌金融機(jī)構(gòu)的管理。隨著地方金融業(yè)態(tài)的增多，金融辦也逐步將一些地方金融業(yè)態(tài)納入管理，如小貸公司、區(qū)域性股權(quán)交易中心等。

而隨著金融創(chuàng)新加速，各種類金融機(jī)構(gòu)層出不窮，各部門協(xié)調(diào)難度加大。2018年開始，各省份金融辦加掛地方金融監(jiān)管局的牌子，主要承擔(dān)地方金融業(yè)的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置職能。

徐洪才直言，過去中央和地方的雙層監(jiān)管模式，暴露出了一些問題。地方政府作為金融監(jiān)管主體，有各自的職能機(jī)構(gòu)，即金融工作局、金融辦公室等。

“我們有垂直的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無論是之前的‘一行三會(huì)’，還是后來的‘一行兩會(huì)’，都有地方分支機(jī)構(gòu)，由中央機(jī)構(gòu)垂直監(jiān)管，體現(xiàn)了集中監(jiān)管要求。” 徐洪才分析稱，但地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也有自身利益訴求，這中間就經(jīng)常出現(xiàn)沖突。特別是針對(duì)“7+4”類機(jī)構(gòu)以及一些金融創(chuàng)新，成為容易出問題的領(lǐng)域。

“7+4”類機(jī)構(gòu)，“7”指的是小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司，“4”指的是投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所。

全國(guó)政協(xié)委員、四川銀行董事長(zhǎng)林罡表示，關(guān)于中央和地方金融監(jiān)管的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，汲取了過去小額貸款公司監(jiān)管不到位的教訓(xùn)，有利于完善地方金融監(jiān)管體系。

徐洪才認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)中央派出機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和主導(dǎo)地位，從業(yè)務(wù)監(jiān)管要求來看，地方政府的金融監(jiān)管部門要服從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，遵守金融監(jiān)管相關(guān)政策，但地方政府管轄范圍之內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)、金融危機(jī)，地方政府須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，地方政府相關(guān)金融監(jiān)管業(yè)務(wù)還是允許存在的，但不能再掛金融局、金融辦等牌子。“我建議這種機(jī)構(gòu)可以叫‘金融業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)辦公室’，簡(jiǎn)稱金協(xié)辦，主要起到與中央派出機(jī)構(gòu)的政策協(xié)調(diào)作用，做到守土有責(zé)，保持地方金融穩(wěn)定。” 徐洪才說。

推動(dòng)證券監(jiān)管更快速地提質(zhì)增效

在改革方案中，最為資本市場(chǎng)所關(guān)注的，莫過于證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

田軒認(rèn)為，與之前的證監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位相比，直屬機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的行政主體資格，可以在主管事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)外發(fā)布命令和指示。這樣的調(diào)整安排，對(duì)于證監(jiān)會(huì)今后強(qiáng)化行政執(zhí)法能力，在機(jī)構(gòu)地位上予以了保障。

“全面注冊(cè)制改革背景下，我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管回歸以信息披露為核心的監(jiān)管理念，這就客觀上需要監(jiān)管部門強(qiáng)化法治化監(jiān)管的水平。成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，有助于證監(jiān)會(huì)更好地統(tǒng)籌金融監(jiān)管工作，推動(dòng)證券監(jiān)管更快速地提質(zhì)增效。” 田軒說。

“機(jī)構(gòu)改革方案強(qiáng)化中國(guó)證監(jiān)會(huì)職能是一個(gè)很好的方向，一線監(jiān)管職能一定要強(qiáng)化。” 林罡說。

除了證監(jiān)會(huì)提職提級(jí)外，本次改革還將公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作統(tǒng)一由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。

分析普遍認(rèn)為，債券市場(chǎng)的“統(tǒng)一監(jiān)管”邁出了重要一步。由于債券發(fā)行主體不同，地方政府債、企業(yè)債、公司債的發(fā)行等分屬不同部門監(jiān)管，涉及央行、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等，存在“多頭監(jiān)管”等問題。

“機(jī)構(gòu)改革凸顯了對(duì)資本市場(chǎng)的重視。”張懿宸向記者分析指出，證監(jiān)會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，將國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)劃入證監(jiān)會(huì)，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司債券發(fā)行審核工作。這將強(qiáng)化資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和水平，把資本市場(chǎng)的作用功能在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)升級(jí)當(dāng)中發(fā)揮到最大，最終的目標(biāo)是要大幅提升直接融資的比例。

田軒表示，先前的監(jiān)管安排下，企業(yè)債由發(fā)改委審核，公司債由證監(jiān)會(huì)審核，不同部門間，審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給套利者提供了操作空間，不利于債券市場(chǎng)合理正常發(fā)展，也不利于企業(yè)拓寬直接融資渠道。此次徹底將企業(yè)債的具體發(fā)行審核職責(zé)劃入證監(jiān)會(huì)，意味著未來企業(yè)債和公司債將在規(guī)則層面進(jìn)一步趨同，為債券市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展提供法治保障。

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第5期）

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