《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王紅茹｜北京報(bào)道

近期召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于改革土地管理制度增強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），讓土地管理制度改革引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注。

此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。

在當(dāng)前外部環(huán)境復(fù)雜、我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固的大背景下，提高土地的管理效率，尤其是增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力，將對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生更為直接有效的促進(jìn)作用。

強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的土地要素保障

3月27日，自然資源部國(guó)土空間用途管制司副司長(zhǎng)李亮在自然資源部3月份例行新聞發(fā)布會(huì)上接受媒體采訪時(shí)表示，2024年全國(guó)用地計(jì)劃總量確定為600萬(wàn)畝，在配置方式上主要有5項(xiàng)舉措，一是對(duì)重大項(xiàng)目用地，依據(jù)清單“應(yīng)保盡保”；二是對(duì)未納入重點(diǎn)保障項(xiàng)目用地，繼續(xù)實(shí)施“增存掛鉤”；三是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜安排基礎(chǔ)指標(biāo)；四是對(duì)保障糧食和生態(tài)等其他優(yōu)勢(shì)地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃指標(biāo)；五是支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

這5條舉措中，“對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜安排基礎(chǔ)指標(biāo)”與此前中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力”方向一致。

“十四五”規(guī)劃提出，以中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)效率整體提升。

之所以強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜安排基礎(chǔ)指標(biāo)，在中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成看來(lái)，這是基于中國(guó)國(guó)情的必然選擇。

“隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源越來(lái)越成為稀缺資源，尤其是優(yōu)勢(shì)地區(qū)的建設(shè)用地非常緊張，某種程度上制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，改革土地管理制度勢(shì)在必行?！毙そ鸪稍诮邮堋吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示。

中國(guó)科學(xué)院大學(xué)國(guó)家土地科學(xué)研究中心主任董祚繼對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，土地要素保障向優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜，意味著城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)要跟GDP發(fā)展、吸納外來(lái)人口掛鉤，如果一個(gè)地方人口的增量越大，為保障其發(fā)展功能，有關(guān)部門將提供相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。“尤其是這些優(yōu)勢(shì)地區(qū)的GDP占我國(guó)GDP總量的比例較高，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)步提升了，也將助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)?！?/p>

重慶綦江區(qū)一處正在興建的樓盤

優(yōu)勢(shì)地區(qū)特指中心城市和城市群

“十四五”規(guī)劃提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)主要是指中心城市和城市群。

中心城市近年來(lái)被大家廣為關(guān)注，源于國(guó)家中心城市。截至目前，我國(guó)共有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州和西安等9個(gè)國(guó)家中心城市。這9個(gè)國(guó)家中心城市是否需要增強(qiáng)土地要素保障？

人口數(shù)量是城市發(fā)展的重要因素。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》明確將城市劃分為五類七檔：

城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的城市為小城市，其中20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬(wàn)以上100萬(wàn)以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口 100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為大城市，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

9個(gè)國(guó)家中心城市均為直轄市和省會(huì)城市，這些城市的人口均超過(guò)了1000萬(wàn)。深圳、青島、寧波、廈門和大連5個(gè)計(jì)劃單列市的人口也都在500萬(wàn)以上。

在董祚繼看來(lái)，超大、特大城市，由于城市人口增加，交通和環(huán)境壓力大，是需要控制增量甚至要減量發(fā)展的，在國(guó)土空間規(guī)劃上，主要應(yīng)該支持的是Ⅰ型、Ⅱ型大城市以及都市圈外圍的中小城市。這些城市的人口不那么多，城市交通、大氣環(huán)境的承載力也沒(méi)那么嚴(yán)峻。

但這并不意味著超大、特大城市和計(jì)劃單列市不需要支持，“支持北京、上海等特大超大城市的發(fā)展，并不一定通過(guò)增加用地指標(biāo)，對(duì)這些城市的支持重點(diǎn)應(yīng)放在如何提高城市的發(fā)展品質(zhì)上，進(jìn)而推動(dòng)城市的高質(zhì)量發(fā)展?！倍窭^表示。

除了中心城市，城市群亦屬于優(yōu)勢(shì)地區(qū)范疇?！吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，“十四五”規(guī)劃提到19個(gè)城市群，分別出現(xiàn)在兩個(gè)章節(jié)中。在“開(kāi)拓高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础闭鹿?jié)提出：以京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)為重點(diǎn)，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一梯隊(duì)。

在“推動(dòng)城市群一體化發(fā)展”章節(jié)提出：優(yōu)化提升京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游等城市群，發(fā)展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣等城市群，培育發(fā)展哈長(zhǎng)、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。

在肖金成看來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)地區(qū)就是這些城市群地區(qū)?！伴L(zhǎng)三角、京津冀、珠三角、成渝地區(qū)，以及長(zhǎng)江中游、山東半島、遼中南地區(qū)等城市群，都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域。這些地區(qū)擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)。也因?yàn)榘l(fā)展得比較快，自然對(duì)土地的需求量比較大。”

江蘇省淮安市某建筑工地

政策層面保障優(yōu)勢(shì)地區(qū)合理用地

改革土地管理制度的前提是，要牢牢守住18億畝耕地紅線。

此前召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議提出，“要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度”。部署相關(guān)工作時(shí)，會(huì)議明確指出要嚴(yán)守“三條控制線”：耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的重大戰(zhàn)略部署。2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》發(fā)布，明確了我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)方案。

2022年，《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）正式印發(fā)實(shí)施，建立起面向2035年我國(guó)國(guó)家空間發(fā)展的總體政策框架。

自然資源部部長(zhǎng)王廣華此前接受新華社記者采訪時(shí)表示，《綱要》明確，全國(guó)耕地保護(hù)任務(wù)目標(biāo)為18.65億畝，保持到2035年不變。

“這‘三條控制線’是根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三種類型的空間，分別對(duì)應(yīng)劃定的三條紅線，屬于我國(guó)對(duì)國(guó)土空間管理的強(qiáng)制性約束要求。”董祚繼表示。

在嚴(yán)守“三條控制線”的前提下，如何增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力？“目前我國(guó)是用年度建設(shè)用地指標(biāo)的安排辦法。因?yàn)閾?dān)心一些地方占地過(guò)多，18億畝耕地紅線被突破，所以每年自然資源部都會(huì)給每個(gè)地方分配土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)?！毙そ鸪烧f(shuō)。

在2016年原國(guó)土資源部修訂的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》中，土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)包括以下4個(gè)方面：一是新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，包括新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用農(nóng)用地及耕地指標(biāo)；二是土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)；三是耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)；四是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)。各地可以根據(jù)實(shí)際需要，在上述分類的基礎(chǔ)上增設(shè)控制指標(biāo)。

事實(shí)上，土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的安排與用地效率的提升相掛鉤。測(cè)算一個(gè)地方近幾年單位GDP所消耗的建設(shè)用地，是衡量地方用地效率是否提升的一個(gè)重要指標(biāo)。

“如果單位GDP所消耗的建設(shè)用地指標(biāo)降低了，計(jì)劃分配的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)就會(huì)下降?！倍窭^表示。

事實(shí)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的優(yōu)勢(shì)地區(qū)，往往也是用地效率提升較快的區(qū)域。

“我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃分5個(gè)層級(jí)，即國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，年度建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)各級(jí)城市實(shí)行差別化管控。根據(jù)我們多年觀察，年度城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)分配要保障中心城市和城市群合理用地，其中Ⅰ型和Ⅱ型大城市以及都市圈外圍的中小城市是支持重點(diǎn)?！倍窭^表示。

需要指出的是，我國(guó)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的安排實(shí)行增存掛鉤。

近年來(lái)，全國(guó)新增建設(shè)用地需求持續(xù)減少，而批而未供和閑置土地規(guī)模有增加趨勢(shì)。2018年，《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》印發(fā)，提出向批而未供土地和閑置土地“亮劍”，強(qiáng)力破除土地資源無(wú)效低效供給，提高資源供給質(zhì)量和效率。

“土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行增存掛鉤，主要是指建設(shè)用地實(shí)行增量供給與存量挖潛相掛鉤，存量指的是批而未用的土地和閑置土地。增存掛鉤是一種機(jī)制，旨在調(diào)動(dòng)地方積極性，倒逼各地進(jìn)一步盤活利用批而未供和閑置土地，形成節(jié)約優(yōu)先的綠色發(fā)展導(dǎo)向。”董祚繼表示。

在江西吉安泰和縣沿溪鎮(zhèn)山東村，農(nóng)業(yè)機(jī)械正在整地作業(yè)。

重大項(xiàng)目用地，優(yōu)勢(shì)地區(qū)占比大

重大項(xiàng)目是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“壓艙石”?！吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，“對(duì)重大項(xiàng)目用地，依據(jù)清單‘應(yīng)保盡?！钡奶岱ㄎ痪咏衲耆珖?guó)用地配置方式之首。

今年以來(lái)，上海、山西、云南、海南、北京、天津、福建、貴州、河北、重慶、四川、山東、浙江、河南、廣東、江蘇、甘肅等地陸續(xù)公布了2024年重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃/清單。

上海市公布2024年重大建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，正式項(xiàng)目191項(xiàng)，其中科技產(chǎn)業(yè)類76項(xiàng)，社會(huì)民生類23項(xiàng)，生態(tài)文明建設(shè)類16項(xiàng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施類67項(xiàng)，城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興類9項(xiàng)；另外計(jì)劃安排預(yù)備項(xiàng)目26項(xiàng)。

江蘇省2024年省重大項(xiàng)目清單共安排項(xiàng)目510個(gè)，包括實(shí)施項(xiàng)目450個(gè)、儲(chǔ)備項(xiàng)目60個(gè)，實(shí)施項(xiàng)目年度計(jì)劃投資6408億元。其中，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目280個(gè)，年度計(jì)劃投資2166億元；民生保障項(xiàng)目12個(gè)，年度計(jì)劃投資967億元；生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目13個(gè)，年度計(jì)劃投資119億元；基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目145個(gè)，年度計(jì)劃投資3156億元。

推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)聯(lián)合辦公室發(fā)布《共建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈2024年重大項(xiàng)目清單》，涉及項(xiàng)目300個(gè)，總投資約3.6萬(wàn)億元，項(xiàng)目數(shù)量和總投資額較2023年均有所提高。這300個(gè)項(xiàng)目涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、文化旅游、生態(tài)環(huán)保、對(duì)外開(kāi)放、公共服務(wù)等七大重點(diǎn)領(lǐng)域，將助力成渝地區(qū)進(jìn)一步暢通“大動(dòng)脈”、建強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)鏈” 、做優(yōu)“生活圈”。

……

自然資源部2023年6月13日發(fā)布的《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》 （以下簡(jiǎn)稱《通知》）指出，重大項(xiàng)目可申請(qǐng)先行用地：需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的國(guó)家重大項(xiàng)目和省級(jí)高速公路項(xiàng)目中，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程可申請(qǐng)辦理先行用地，申請(qǐng)規(guī)模原則上不得超過(guò)用地預(yù)審控制規(guī)模的30%。先行用地批準(zhǔn)后，應(yīng)于一年內(nèi)提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申請(qǐng)。

此外，重大建設(shè)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)可以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡?！锻ㄖ分赋?，對(duì)符合可以占用永久基本農(nóng)田情形規(guī)定的重大建設(shè)項(xiàng)目，允許以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

“重大建設(shè)項(xiàng)目主要是指省級(jí)以上審批立項(xiàng)的重大項(xiàng)目，比如高鐵、高速公路以及重大水利工程項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目的用地指標(biāo)是由國(guó)家保障。省級(jí)重大項(xiàng)目主要由省政府來(lái)負(fù)擔(dān)。由于重大項(xiàng)目大多分布在優(yōu)勢(shì)地區(qū)，這些支持政策如果落實(shí)得好，非常有利于優(yōu)勢(shì)地區(qū)的發(fā)展。”董祚繼說(shuō)。

耕地占補(bǔ)平衡助力優(yōu)勢(shì)地區(qū)

耕地占補(bǔ)平衡政策是我國(guó)為了嚴(yán)格保護(hù)耕地、確保國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展而實(shí)施的一項(xiàng)重要土地管理政策。

1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，首次提出了各省（自治區(qū)、直轄市）應(yīng)保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求。此后，我國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡政策經(jīng)歷了多次適應(yīng)性調(diào)整與優(yōu)化。

在肖金成看來(lái)，耕地占補(bǔ)平衡是建設(shè)占用了多少耕地，各地政府就應(yīng)補(bǔ)充增加多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母??！氨热缫粋€(gè)城市建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)或者工業(yè)園區(qū)占用了耕地，就要在另一個(gè)地方開(kāi)墾同樣標(biāo)準(zhǔn)和面積進(jìn)行補(bǔ)充，保證耕地不減少?，F(xiàn)在面臨的問(wèn)題是城市群這些優(yōu)勢(shì)地區(qū)土地后備資源不足，沒(méi)有可以開(kāi)墾的土地，有些地方為了達(dá)到占補(bǔ)平衡，把耕地都開(kāi)到了山上，這實(shí)際上破壞了生態(tài)。”

2017年發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，要求改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。

“事實(shí)上，耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤此前主要在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行、以縣為單位來(lái)具體落實(shí)，但是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全限制在縣級(jí)范圍內(nèi)，能夠統(tǒng)籌或者調(diào)節(jié)的余地不大，如果放大到全市或者放大到省域范圍內(nèi)，比如城市群或者都市圈，都在一個(gè)省域范圍內(nèi)，允許在全省范圍內(nèi)實(shí)行占補(bǔ)平衡和增減掛鉤，這樣占用耕地就找到了補(bǔ)充的渠道，解決耕地占用問(wèn)題就容易得多，建設(shè)用地的價(jià)值也更能充分顯現(xiàn)?！倍窭^說(shuō)。

由于我國(guó)耕地后備資源區(qū)域分布不均，隨著補(bǔ)充耕地的持續(xù)開(kāi)展，一些地方特別是直轄市和一些中東部省份，在本轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡有壓力。

以安徽省淮北市為例，作為全國(guó)重要的資源型城市，近年來(lái)，在采煤沉陷區(qū)治理、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、嚴(yán)格耕地保護(hù)方面采取了一系列措施，取得了積極成效。但是讓安徽省淮北市副市長(zhǎng)梁龍義頗感憂慮的是耕地后備資源矛盾突出。

“淮北市每年城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展占用耕地約1萬(wàn)畝。同時(shí)，因采煤沉陷仍造成大量耕地?fù)p毀。據(jù)預(yù)測(cè)，2023年至2035年，還將因采煤造成沉陷耕地約7萬(wàn)畝，其中永久基本農(nóng)田約6.4畝，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)考核任務(wù)壓力較大?！绷糊埩x表示。

建設(shè)占用耕地跨省域補(bǔ)充的呼聲很高。其實(shí)，早在2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確了建設(shè)占用耕地跨省域補(bǔ)充的國(guó)家統(tǒng)籌措施。

“實(shí)施補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌這項(xiàng)政策主要針對(duì)東南沿海發(fā)達(dá)省份，新增建設(shè)用地后自身實(shí)在補(bǔ)充不了的，就可以到東北或者西北去補(bǔ)充耕地。這項(xiàng)政策很大程度上化解了東南沿海一些經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)發(fā)達(dá)地區(qū)后備資源不足的問(wèn)題，有利于優(yōu)勢(shì)地區(qū)的發(fā)展。”董祚繼說(shuō)。

跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌政策，讓梁龍義有了新思路。他表示：“下一步，我們將統(tǒng)籌好區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間利用，立足資源型城市轉(zhuǎn)型的階段性特征，放大長(zhǎng)三角一體化、皖北全面振興等政策疊加機(jī)遇的比較優(yōu)勢(shì)，細(xì)化土地管理政策單元，提高資源開(kāi)發(fā)利用水平，推動(dòng)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。”

城市更新供地模式給優(yōu)勢(shì)地區(qū)帶來(lái)新氣象

城市更新不僅是建筑形態(tài)的改變，與土地政策密不可分。

2023年11月，自然資源部發(fā)布《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》，對(duì)城市更新在規(guī)劃引領(lǐng)、用途管制、土地政策銜接等方面明確了目標(biāo)、框定了原則、指明了路徑，向外界釋放一系列具有新意和亮點(diǎn)的訊號(hào)。

“這是一項(xiàng)規(guī)劃與土地政策首次深度融合的政策指引?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)城市管理系主任、副教授王偉日前撰文表示，“城市規(guī)劃與土地政策就像一對(duì)孿生兄弟，具有天然的相輔相成屬性。政策指引出臺(tái)是多規(guī)合一改革建立國(guó)土空間規(guī)劃體系后，將規(guī)劃與土地政策首次深度融合的全新呈現(xiàn)?！?/p>

如在第四部分“識(shí)別更新對(duì)象”中，明確土地利用低效，土地用途與建筑物使用功能不符合城市功能布局和發(fā)展要求的片區(qū)、建筑物、設(shè)施和公共空間等空間對(duì)象作為優(yōu)先確定更新對(duì)象，在“做實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查”中，明確要綜合利用國(guó)土調(diào)查、城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)等成果納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，做實(shí)城市更新的規(guī)劃調(diào)查基礎(chǔ)。

在董祚繼看來(lái)，城市更新地區(qū)主要集中在中心城市和城市群，中小城市雖然有但比較少?！白钤邕M(jìn)行城市更新的城市比如廣州、深圳，也包括北京、上海等直轄市，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，人均收入和消費(fèi)水平也相應(yīng)較高的城市。出臺(tái)城市更新政策，其實(shí)也是在支持這些優(yōu)勢(shì)地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和更加集約化利用土地來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。”

通過(guò)城市更新將經(jīng)濟(jì)效益低的存量用地升級(jí)變成更具價(jià)值和內(nèi)涵的城市空間，是破解土地緊缺這一現(xiàn)實(shí)難題的有效方式。近年來(lái)，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行的城市更新，共盤活用地403公頃，13個(gè)項(xiàng)目成示范，交出了一份漂亮的成績(jī)單。

陽(yáng)光之下，亦莊新城核心區(qū)隆慶街10號(hào)自有別樣風(fēng)采，晶瑩剔透的玻璃幕墻與蔚藍(lán)天空相互輝映，云流緩緩蕩漾于幕墻與藍(lán)天之間……

下層生產(chǎn)、上層研發(fā)，健康智谷不僅是北京市首批城市更新示范項(xiàng)目，也是北京經(jīng)開(kāi)區(qū)在探索“工業(yè)上樓”模式的路上邁出的成功一步。

北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)人向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，該項(xiàng)目用地面積8900多平方米，原為安姆科軟包裝印刷基地，2018年整體搬遷后，2019年北京亦莊城市更新有限公司回購(gòu)了這塊土地。2021年6月破土動(dòng)工，經(jīng)過(guò)18個(gè)月的“雕琢”，一座嶄新的工廠終于在2022年的冬日揭開(kāi)了神秘面紗。不久后，港股上市公司先瑞達(dá)醫(yī)療科技有限公司入駐，經(jīng)過(guò)產(chǎn)線專業(yè)布置后，2023年10月正式投產(chǎn)。

事實(shí)上，不足1萬(wàn)平方米的“小”地塊在一定程度上限制了土地功能的挖掘。為此，建設(shè)者們聚焦生物醫(yī)藥主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向，對(duì)產(chǎn)業(yè)所需的生產(chǎn)、研發(fā)、中試等多種類型空間進(jìn)行全面調(diào)研分析，按照“下層生產(chǎn)、上層研發(fā)”的辦公理念，匹配性設(shè)計(jì)建筑層高、樓板荷載、柱網(wǎng)間距、生產(chǎn)輔助設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施，合理組織垂直交通體系，實(shí)現(xiàn)凈污分流、人貨分行的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，最大限度滿足醫(yī)藥健康領(lǐng)域企業(yè)的特殊工藝需求，使得該項(xiàng)目“搶”出了生命健康產(chǎn)業(yè)承載空間，為企業(yè)提供了生產(chǎn)、辦公、研發(fā)等全過(guò)程一體化的產(chǎn)業(yè)空間，極大提升了土地利用效能。

通過(guò)“工業(yè)上樓”的實(shí)踐，探索出一條解決空間短缺、實(shí)現(xiàn)城市功能和產(chǎn)業(yè)升級(jí)之間協(xié)調(diào)融合的有效途徑，真正實(shí)現(xiàn)了以“寸土”生“斗金”。

健康智谷通過(guò)工業(yè)上樓實(shí)現(xiàn)了工業(yè)用地節(jié)約集約利用，已經(jīng)成為北京經(jīng)開(kāi)區(qū)城市更新供地模式的典型代表。

“城市更新并不是簡(jiǎn)單加固翻新或者推倒重建，而是正視存量低效用地，借助老園區(qū)老廠區(qū)的肌理原貌，通過(guò)對(duì)建筑、生態(tài)的合理改造，豐富項(xiàng)目業(yè)態(tài)與功能，盤活產(chǎn)業(yè)空間；是清晰識(shí)別目標(biāo)產(chǎn)業(yè)需求空間邏輯，科學(xué)安排工業(yè)上樓，有效釋放土地效能?！北本┙?jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

如今，北京經(jīng)開(kāi)區(qū)已進(jìn)入城市更新、盤活土地存量的新階段。上述負(fù)責(zé)人表示，接下來(lái)，將持續(xù)優(yōu)化亦莊新城土地資源配置，節(jié)約集約利用存量用地，加大土地空間保障力度，進(jìn)一步推廣“50年國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目+20年彈性出讓+先租后讓+代建標(biāo)準(zhǔn)廠房+城市更新”的五級(jí)供地模式，推動(dòng)城市更新供地模式的新實(shí)踐，打造產(chǎn)業(yè)新城綜合發(fā)展標(biāo)桿。

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2024年第8期）