《中國經(jīng)濟周刊》 記者  伍素文丨廣東報道

廣東掀起新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移熱潮。

3月24日，廣東省委、省政府公布《關(guān)于推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干措施》（下稱《措施》）。隨后，粵東西北多市陸續(xù)舉行承接產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的工作會議，各部門與地市配套政策快步跟進。根據(jù)部署，此次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將形成一個主文件（《措施》）、14個省級配套文件、15個地市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實施方案。

上一次如此大規(guī)模地出臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策是在2008年，廣東提出產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略。如今15年過去了，如果算上首次提出將珠三角產(chǎn)業(yè)向山區(qū)轉(zhuǎn)移，廣東布局產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已約20年。從國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的周期來看，這個時間可以完成一輪普通的制造業(yè)轉(zhuǎn)移。

當前，全球產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整轉(zhuǎn)移的大環(huán)境、大趨勢正在發(fā)生深刻變化，推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的使命任務、內(nèi)在要求也在變化。廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策也走到了調(diào)整的當口。這次，粵東西北能否迎來突破性發(fā)展？

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移約20年，成效如何？

區(qū)域發(fā)展不平衡，是廣東長期以來的發(fā)展短板，也是廣東省委、省政府一直重視的問題。而產(chǎn)業(yè)始終是重要抓手。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最初從民間自發(fā)實踐而起。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢越來越明顯的情況下，政府逐漸作為推動主體，作出適應市場規(guī)律的、有方向、有目的的引導。

早在2002年，廣東在《關(guān)于加快山區(qū)發(fā)展的決定》中就提出了“引導和促進珠江三角洲產(chǎn)業(yè)向山區(qū)轉(zhuǎn)移”；2005年，廣東出臺《關(guān)于我省山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意見（試行）》，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移大幕拉開，以設立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的形式推進；2008年，廣東出臺《關(guān)于推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移的決定》，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進程加速。

此后，廣東也出臺了多個平衡區(qū)域發(fā)展的政策舉措，包括支持珠三角與粵東西北產(chǎn)業(yè)共建、進一步推進粵東粵西粵北振興、構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局、實施“百千萬工程”等。

20年來，廣東推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策措施不斷完善，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極作用。

廣東省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年廣東地區(qū)發(fā)展差異系數(shù)高達0.698，2019年為0.6766。2022年廣東省省長王偉中在一次發(fā)布會上提到，全省區(qū)域發(fā)展差異系數(shù)已縮小到0.53。

去年，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘在廣東舉行的省長與專家座談會上表示，從數(shù)據(jù)上看，近年來廣東各市之間經(jīng)濟規(guī)模的差距有所拉大，但因為人口持續(xù)向珠三角集中，各市人均GDP差距反而在縮小，廣東已經(jīng)呈現(xiàn)出在集聚發(fā)展中走向相對平衡的趨勢。

通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接地可以快速切入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級帶來新的產(chǎn)業(yè)輸入。同時，也為當?shù)氐幕A(chǔ)設施建設、園區(qū)建設、城市建設帶來新思路，讓當?shù)貜膫鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏里擺脫出來，進入沿海發(fā)達城市的經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏，其基礎(chǔ)設施大幅改善，人力資源、經(jīng)濟組織方式等都發(fā)生了很多變化。

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究中心主任周軍民告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者：“我們在陽江市、河源市、肇慶市，還有深汕合作區(qū)、惠東這一帶都調(diào)研過，很明顯，當?shù)匾恍┬屡d產(chǎn)業(yè)都是通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來的，為當?shù)刂圃鞓I(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整打下了很好的基礎(chǔ)。”

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新思路

在今年2月的全省推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作會議上，中共中央政治局委員、廣東省委書記黃坤明指出，要深刻把握廣東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的新情況新挑戰(zhàn)，切實增強推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的緊迫感，前瞻謀劃、主動作為，不斷拓展珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間，加快夯實粵東粵西粵北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)根基。

新情況、新挑戰(zhàn)是什么？

從外部環(huán)境來看，從中美貿(mào)易摩擦到俄烏沖突，各種因素影響下，外向型經(jīng)濟與制造業(yè)大省經(jīng)濟增速整體降下來了；先進城市承接境外產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)相對不復從前的體量和增量，能轉(zhuǎn)出去的也少了；服務業(yè)的開放領(lǐng)域在逐漸拓寬，先進城市將承接大量服務業(yè)以及一些研發(fā)類的、技術(shù)含量高的類別。

從自身來看，人口條件發(fā)生變化、中央及省委對廣東的經(jīng)濟發(fā)展有新要求、粵東粵西粵北欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍比較薄弱、區(qū)域間不同層級的行政壁壘與之形成的政府服務、營商環(huán)境、政策協(xié)同與發(fā)展程度差異，以及合作效率不高等因素仍然存在。

針對這些新情況新問題，此次《措施》提出了建立健全長效機制、高標準建設一批產(chǎn)業(yè)承接載體、引導產(chǎn)業(yè)集群化特色化發(fā)展等五個方面21條政策舉措。其中包括許多調(diào)動主體積極性的舉措。

比如，對企業(yè)，《措施》提出將推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作成效作為省市國有企業(yè)年度經(jīng)營業(yè)績考核評價的重要依據(jù)；支持珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移到粵東粵西粵北地區(qū)的企業(yè)申請首發(fā)上市；加大對產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈上中小微企業(yè)的金融支持等。

對地方協(xié)作，《措施》提出支持對口幫扶協(xié)作雙方探索建立成本分擔和利益共享機制；實施粵東粵西粵北營商環(huán)境提升工程，將營商環(huán)境幫扶成效作為對口幫扶協(xié)作雙方共同責任納入相關(guān)考核評價等。

在機制上，《措施》強調(diào)“以實績定分配”，避免吃“大鍋飯”、撒“胡椒面”。如，根據(jù)粵東粵西粵北各市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實績進行以獎代補，對產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移工作考核排名靠前的地市予以獎勵?！洞龠M產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移財政支持方案（試行）》則對粵東粵西粵北地市和江門、肇慶、惠州共15個市進行考核排序，分檔安排資金。

周軍民接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時分析，此輪廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在思路上發(fā)生了不少改變。

他表示：“首先，省委、省政府主動挑起了責任，這次旗幟鮮明地提出，省委、省政府統(tǒng)籌，各市縣壓實責任，這在2008年的政策里面是沒有這么大力度的。省里要進行更大的統(tǒng)籌和投入，包括政治資源、行政決策、資金支持以及考核要求，這些都是比較明顯的思路變化。”

比如，《措施》在載體建設上提到，支持粵東粵西粵北各市以現(xiàn)有園區(qū)為基礎(chǔ)，各打造一個承接產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移主平臺，擇優(yōu)遴選3～4個主平臺作為省重點支持建設的主平臺；探索多種形式雙向“飛地經(jīng)濟”模式等。

周軍民認為，原來園區(qū)建設的數(shù)量比較多，現(xiàn)在要合并整合保留，每個市保留一個或者一個為主的核心園區(qū)，滿足條件后可以升級。這些做法體現(xiàn)了行政資源的投入與集中。允許“雙向飛地”，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可以到發(fā)達地區(qū)做相關(guān)的孵化投入，與轉(zhuǎn)移出產(chǎn)業(yè)的城市形成互動。“這顯然也要有兩地政府之間的緊密聯(lián)系合作。同時，它也納入了考核范圍或者政策扶持范圍，這可以看出行政層面加強了支持。”

周軍民說，服務業(yè)方面這次也有明顯的政策指引；兩地合作更多強調(diào)產(chǎn)業(yè)之間的合作關(guān)系，不是以往單純的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接關(guān)系，強調(diào)優(yōu)勢互補，反映了高質(zhì)量發(fā)展的要求。這些也是思路變化。

政策升級，粵東西北能否迎來新突破？

《措施》出臺后，各地市反應很迅速。

茂名確定了本市產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移主平臺，將搭建“1+21”的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策體系；河源提出大力推動實施承接產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移主平臺建設“一號工程”，強化園區(qū)建設，深化“飛地經(jīng)濟”模式；韶關(guān)已印發(fā)實施《韶關(guān)市承接產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移規(guī)劃建設方案》，并獲得省財政第一檔2.4億元首期注入資金支持；清遠表示，高水平建設廣清紡織服裝產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移園“萬畝千億級”制造業(yè)大平臺，全力打造珠三角產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的主平臺、首選地……

搶抓新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機遇，粵東西北又有了新期待。不過，整體來看任務仍然艱巨。

深圳是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最突出的城市，以電子信息領(lǐng)域的外遷為主。深圳賽迪方略咨詢顧問有限公司發(fā)布的《深圳市制造業(yè)遷移全景報告》顯示，過去多年，遷往珠三角的企業(yè)數(shù)量與遷往粵東粵北的差距甚遠。比如，在整體遷移方面，有81.4%的企業(yè)選擇遷往珠三角地區(qū)，14%的企業(yè)遷往粵東地區(qū)；局部遷移方面，有87%遷往珠三角，10%遷往粵北地區(qū)。

周軍民提到，粵東西北地區(qū)行動遲緩、基礎(chǔ)設施相對落后，加之產(chǎn)業(yè)園建設過多、產(chǎn)業(yè)集聚度低等原因，過去一段時間，導致產(chǎn)業(yè)承接并不理想。深圳制造業(yè)一部分轉(zhuǎn)移到了內(nèi)地乃至境外。“我們在中西部調(diào)研時，頻頻遇到來自深圳的轉(zhuǎn)移企業(yè)，深圳名副其實地回饋全國各地。此外，深圳、廣州、東莞、中山還有大量制造業(yè)直接越過粵東西北往東南亞去了，這個比例可能還超過了留下來的。”

總體來講，一方面，廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有了長時間的經(jīng)驗積累；另一方面，廣東的財力、各方面自身資源條件也有了更好的積累。“如果政策方面、引導方面、措施方面以及實際操作層面到位的話，在省委提出‘再造一個新廣東’的戰(zhàn)略目標指引下，粵東西北是完全有條件取得突破性進展的。” 周軍民說。

他建議，粵東西北仍需補齊承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的招商引資政策。“說得更直白一點，就是針對粵東西北要推出有競爭力的產(chǎn)業(yè)承接招商引資政策，使之能與周邊省份乃至更遠省份和東南亞競爭。”

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2023年第7期）

2023年第7期《中國經(jīng)濟周刊》封面