2023年第6期《中國經濟周刊》封面

近日，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》，引發(fā)各界關注。

為何組建中央金融委員會？之前已經有銀保監(jiān)會，為何還要在此基礎上組建國家金融監(jiān)督管理總局？為何改革方案在金融領域花了那么多篇幅？在全國上下拼經濟的關鍵時期，金融領域的任何風吹草動都容易成為關注的焦點。

為何組建中央科技委員會？為何科技部5年兩次重組？在美國竭力打壓中國，高科技被“卡脖子”的情況下，科技領域的機構改革能否解決痛點、難點問題？

新組建的國家數據局是個什么局？什么是數據要素市場？我們的數據值錢嗎，能在市場里變現(xiàn)嗎？隨著大數據和AI應用真正進入每一個普通人的生活，數據領域的頂層設計牽動人心。

《中國經濟周刊》采訪多位業(yè)內專家，為你解碼這一輪黨和國家機構改革。

《中國經濟周刊》 記者 謝瑋丨北京報道

3月16日，《黨和國家機構改革方案》（下稱“《方案》”）正式印發(fā)，我國金融監(jiān)管體系迎來新一輪重構。

根據《方案》，在黨中央機構改革方面，組建中央金融委員會、中央金融工作委員會；在國務院機構改革方面，組建國家金融監(jiān)督管理總局、深化地方金融監(jiān)管體制改革、中國證券監(jiān)督管理委員會調整為國務院直屬機構、統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革……改革力度之大近年來前所未有。

此次金融監(jiān)管改革影響深遠。在不少接受《中國經濟周刊》記者采訪的人士看來，此次金融監(jiān)管體制改革恰逢其時，既是金融行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的內在需求，更是推進高質量發(fā)展的有力保障。

《方案》明確，中央層面的改革任務力爭在2023年年底前完成，地方層面的改革任務力爭在2024年年底前完成。

頂層設計出臺

今年全國兩會期間披露的機構改革方案草案， 13項改革中有6項事關金融監(jiān)管領域改革。其中，將金融監(jiān)管架構由原來的一行（央行）兩會（銀保監(jiān)會、證監(jiān)會）調整為一行（央行）一局（國家金融監(jiān)管總局）一會（證監(jiān)會），不再保留銀保監(jiān)會。

當時，對于2017年設立的國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（下稱“金穩(wěn)委”）會否調整并未明確，成為多方關注的一大懸念。

3月16日，《方案》公開，謎底揭曉。分別組建中央金融委員會（下稱“中央金融委”）和中央金融工作委員會（下稱“中央金融工委”），不再保留金穩(wěn)委及其辦事機構，將金穩(wěn)委辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室。

本輪改革將重構金融監(jiān)管框架，現(xiàn)行的“一委一行兩會”金融監(jiān)管框架，將變?yōu)樵谥醒虢鹑谖椭醒虢鹑诠のy(tǒng)一領導下的“一委一行一局一會”新格局。

《方案》明確，組建中央金融委員會作為黨中央決策議事協(xié)調機構，加強黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領導，負責金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等。組建中央金融工作委員會，作為黨中央派出機關，同中央金融委員會辦公室合署辦公。設立中央金融委員會辦公室，作為中央金融委員會的辦事機構，列入黨中央機構序列。

事實上，中央金融工委并不是一個全新機構。

1998年5月 ，經中央批準，決定成立中共中央金融工作委員會，作為中央的派出機關，加強黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導。

根據這一通知，央行，證監(jiān)會，各國有商業(yè)銀行、政策性銀行，交通銀行和人保集團的干部實行垂直管理。這些機構的省級分支機構、派出機構和直屬單位主要負責人的任免，各金融機構黨委決定前應征得中央金融工委的同意。

當時，面對亞洲金融危機的考驗和防范化解金融風險的需要，中央金融工委的成立為深化金融體制改革，建立和完善現(xiàn)代金融體系提供了組織保證，有利于金融安全、高效穩(wěn)健運行。

站在新的歷史起點上，新組建的中央金融委和中央金融工委，承擔了怎樣的使命？

中國政策科學研究會經濟政策委員會副主任徐洪才在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，從具體分工來看，中央金融委員會是金融領域最高層面的決策機構，其具體架構和職能可以參考中央財經委員會。一方面，“金融涉及中央跟地方，橫向涉及多個子行業(yè)，包括銀行、保險、證券等，通過組建中央金融委員會，把全部金融工作納入到黨中央的統(tǒng)一領導之中”。另一方面，通過在中央層面加強集中統(tǒng)一領導，有助于在金融監(jiān)管層面更好協(xié)調，加大對金融風險防控，有助于防范跨市場跨行業(yè)風險，提高金融監(jiān)管效率。

徐洪才指出，這次改革中又重新恢復了20年前曾經有過的中央金融工作委員會，這樣從中央層面，就有了兩個重要的工作抓手。一手抓業(yè)務管理，推動金融業(yè)更好發(fā)展；另一手抓黨務，指導金融系統(tǒng)黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等，為金融系統(tǒng)穩(wěn)健運行提供有效保障。

“成立中央金融委、中央金融工委，就是堅持和加強黨對金融工作的全面領導的最直接體現(xiàn)，太有必要了。” 一位地方金融監(jiān)管人士李愿向《中國經濟周刊》記者直言，“前一個時期，中紀委就強調，要破除‘例外論’‘特殊性’‘優(yōu)越性’‘業(yè)務需要論’‘金融精英論’‘唯金錢論’‘西方看齊論’等錯誤思想。這是非常明確的，金融企業(yè)不要認為自己有什么特權。”

“許多金融機構的高管，拿著比普通群眾高十幾倍乃至幾十倍的收入，掌握著金融資源分配的權利，比如貸款給誰、利率高低、不良核銷等。但是真正為服務實體經濟、服務‘三農’、服務小微和支持現(xiàn)代產業(yè)作出了哪些貢獻？”李愿稱，“錢都流向房地產等行業(yè)了。”

“縱觀諸多金融機構年報數據，金融企業(yè)利潤明顯高于制造業(yè)利潤。很明顯，金融機構掙得越多，實體經濟利潤越低。”李愿直言。

在他看來，成立中央金融委、中央金融工委，加強黨對金融工作絕對領導意義重大，“要引導金融機構圍繞職能定位發(fā)揮效應，而非更多地考慮個人利益”。

今年2月23日，中央紀委國家監(jiān)委網站發(fā)表《堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》一文。文章強調，“要圍繞金融、央企領域政治紀律問題特點，善于用政治的眼光研究問題、判斷問題”“嚴肅查處罔顧黨對金融工作、國有企業(yè)的領導，對中國特色金融和國有企業(yè)的政治性、人民屬性認識不深、立場不堅定、方向動搖的問題，嚴肅查處落實金融服務實體經濟、防范化解風險等決策部署不力，棄守監(jiān)管職責、由金融秩序維護者淪為金融風險制造者等問題”。

完善“風險為本”的審慎監(jiān)管框架

根據《方案》，在涉及金融監(jiān)管體系的主要調整中 ，包括組建國家金融監(jiān)督管理總局、深化地方金融監(jiān)管體制改革、中國證券監(jiān)督管理委員會調整為國務院直屬機構、統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革、統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革、加強金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等多項內容。

時任中國人民銀行黨委書記、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會主席郭樹清此前接受媒體采訪時曾透露，今年深化金融體制改革的重點任務之一是加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，包括建立健全金融穩(wěn)定發(fā)展協(xié)調機制，理順金融監(jiān)管和風險處置的關系，完善“風險為本”的審慎監(jiān)管框架等。

“這是繼2018年金融監(jiān)管體制改革之后的新一輪深化。”中信資本控股有限公司董事長兼首席執(zhí)行官張懿宸在接受《中國經濟周刊》采訪時稱，隨著我國金融市場的快速發(fā)展，對監(jiān)管提出了新的要求，為了順應市場變化，此次對監(jiān)管機構和職能進行了整合與優(yōu)化。從方案的初步內容看，符合我國金融監(jiān)管框架優(yōu)化改革的演進規(guī)律，也吸取了國際金融監(jiān)管框架改革實踐的經驗。

2018年，時任中國人民銀行貨幣政策委員會副秘書長潘宏勝在《中國金融體系復雜化的成因及影響》一文中指出，金融體系復雜性拉大了金融業(yè)與金融監(jiān)管的缺口，削弱了傳統(tǒng)監(jiān)管的有效性。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制運行時間不過10多年，主要特點包括：按機構、產品、市場等分業(yè)監(jiān)管，“鐵路警察各管一段”，重分工、輕協(xié)調；兼具發(fā)展、監(jiān)管、調控等多個目標，有培育市場和機構的強烈愿望，希望多生和養(yǎng)大自己的“孩子”，也有“管教”約束“壞孩子”之責，有時還需要參與宏觀調控；側重微觀審慎，在分類、指標、行為等個體監(jiān)管方面進行了大量積極探索。

“金融機構網狀化、強關聯(lián)性等金融體系復雜化大大改變了監(jiān)管環(huán)境，監(jiān)管的有效性和及時性受到了很大挑戰(zhàn)。”潘宏勝在文中分析指出，一方面，很多復雜金融產品本身就是監(jiān)管套利，使現(xiàn)有監(jiān)管即使打上補丁仍顯“力不從心”。另一方面，市場主體與監(jiān)管部門之間的“博弈”使得監(jiān)管效力可能打折扣。

在剛剛過去的全國兩會上，就有多位代表委員指出，此次金融領域的機構改革填補了市場監(jiān)管空白，避免了監(jiān)管重復交叉、防止利益沖突。

銀保監(jiān)會上海監(jiān)管局黨委書記、局長王俊壽表示，機構改革方案中有６項涉及金融領域改革，有利于統(tǒng)一監(jiān)管標準、統(tǒng)籌監(jiān)管力量、提高監(jiān)管效能。通過這次改革，填補空白、各就各位，有效減少了部門交叉，更多減少了內卷內耗，切實增強了協(xié)作協(xié)同。同時，深化了地方金融體制改革，更加理順了監(jiān)管職責、用人制度等體制機制。

中國農業(yè)發(fā)展銀行黨委書記、董事長錢文揮認為，此次機構改革方案，對加強金融監(jiān)管作出了重要部署。他對改革方案有四點認識：一是避免了監(jiān)管重復交叉。二是體現(xiàn)了消除監(jiān)管盲點。三是體現(xiàn)了防止利益沖突，準確區(qū)分出“裁判”、“教練”和“運動員”。四是改革后應提升監(jiān)管實效。

“做機構職能調整改革會面臨很多壓力、難題，但我們要在改革中要發(fā)展，在發(fā)展中要改革。” 招商局資本投資有限責任公司董事李引泉向記者表示，改革會調整各方面的權責，調整本身就比較困難，還不能讓改革影響經濟發(fā)展，同時還需要考慮很多問題，改革的時候要有利于這些問題解決，確實是很難的。

“一局”聚焦金融一體化協(xié)調監(jiān)管能力

業(yè)界尤為關注的是國家金融監(jiān)督管理總局的組建。

根據《方案》，將在銀保監(jiān)會基礎上組建國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“金監(jiān)總局”）。統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務院直屬機構。

“‘一局’，打破機構監(jiān)管的原則，聚焦金融一體化協(xié)調監(jiān)管能力。”清華大學五道口金融學院副院長、金融學講席教授田軒說，國家金融監(jiān)督管理總局成立后，除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管職責將全部集中至國家金融監(jiān)督管理總局，將彌補原銀保監(jiān)會、證監(jiān)會屬于國務院直屬事業(yè)單位、執(zhí)法能力不足且職能交叉導致的監(jiān)管短板。這樣的安排，能夠有效避免以往多級別、多部門之間多重監(jiān)管、監(jiān)管真空甚至是監(jiān)管套利的問題，對加強金融工作的統(tǒng)籌協(xié)調和統(tǒng)一監(jiān)管具有重要意義。

“此次金融監(jiān)管體制改革，是順應國際形勢，也是總結過去多年我國在金融監(jiān)管方面的實踐經驗，優(yōu)化監(jiān)管流程和結構，實現(xiàn)對業(yè)務、行為和微觀主體的穿透式監(jiān)管，進而提高監(jiān)管效率。”徐洪才向《中國經濟周刊》記者分析指出。

“這也從側面反映，這次改革對金融監(jiān)管工作提出了更高要求。”李愿直言，以近期出現(xiàn)的個別村鎮(zhèn)銀行風險事件為例，“我們有時候跟相關監(jiān)管部門的同事開玩笑，你們那么高的收入，那么龐大的監(jiān)管體系，為什么小規(guī)模的村鎮(zhèn)銀行都監(jiān)管不明白。”

在他看來，村鎮(zhèn)銀行是特殊的歷史階段發(fā)展的產物，由于發(fā)起設立的門檻和準入要求都不高，村鎮(zhèn)銀行股東大部分是社會資本，“出資人五花八門，怎么才能穿透到最底層去？”

根據方案，為加強金融消費者合法權益保護，統(tǒng)一規(guī)范金融產品和服務行為。央行對于金控公司和金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責，以及證監(jiān)會的投資者保護職責也將劃入金監(jiān)總局。

隨著經濟發(fā)展和人均收入水平的不斷提高，越來越多的民眾開始投資理財，民眾多元化的投資需求也強烈。金融消費者、證券投資者權益保護在維護金融秩序中的重要性日益凸顯。

人民銀行武漢分行行長林建華指出，隨著金融市場創(chuàng)新發(fā)展，各領域間金融產品和服務界限日益模糊，僅靠分業(yè)監(jiān)管會面臨監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存、監(jiān)管標準不夠統(tǒng)一、監(jiān)管手段不夠豐富、監(jiān)管合力有待提升等現(xiàn)實困難。

3月13日，銀保監(jiān)會召開會議強調，優(yōu)化和調整金融監(jiān)管領域的機構職責，對于加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，具有十分重要的意義。銀保監(jiān)會將細化政策措施，強化責任擔當，精心推進實施，有組織、有步驟地將機構改革任務穩(wěn)步高效落實到位。

地方金融局何去何從？

深化地方金融監(jiān)管體制改革，也是本次改革方案中備受關注的焦點。

田軒認為，過往體制下，由于中央難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進行直接管理，在片面求發(fā)展理念牽引下，部分區(qū)域地方政府干預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發(fā)生，導致區(qū)域性風險隱患突出。總結起來，過往地方金融監(jiān)管存在幾個主要問題：監(jiān)管標準不統(tǒng)一；監(jiān)管職能分散，未實現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理；監(jiān)管力量能力不足。

《方案》明確，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監(jiān)管機構專司監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

地方金融辦也是歷史發(fā)展的產物。

2002年前后，地方金融辦開始嶄露頭角。當年，上海率先成立金融服務辦公室，成為全國首個省級金融辦。起初，金融辦被定義為議事協(xié)調機構，上海金融辦在當時并不在政府序列，也不具有行政審批權，主要任務是聯(lián)系并配合“一行三會”和全國性金融機構在上海的工作。隨后，地方金融辦相繼成立，并逐漸在職權、編制、機構設置上走向獨立。

《中國經濟周刊》曾報道，至2012年1月第四次全國金融會議召開前夕，我國已有31個省級政府成立了金融辦，在222個地級以上城市成立了金融辦，很多縣級政府也成立了相應機構。

2017年前后，不少省份將省級金融辦升級為金融局。與此同時，隨著部分省份以地方立法的形式制定地方金融監(jiān)督管理條例，地方金融監(jiān)督管理局從“內設事業(yè)單位”發(fā)展成為“審批、執(zhí)法部門”。

“改革地方金融辦何去何從？坦率地說，業(yè)內對此也充滿了猜測。”前述地方金融監(jiān)管人士李愿向《中國經濟周刊》記者直言，這次金融領域改革，對地方金融辦的定位是“專司監(jiān)管”，雖然涉及名稱調整，但地方監(jiān)管職責依然不變。

李愿說，業(yè)內有觀點認為，本次金融監(jiān)管改革是分階段的改革。若是一步到位，應該把地方金融監(jiān)管對“7+4”的機構全部并入金監(jiān)總局。在他看來，這不僅僅是地方的希望，更是一種對改革邏輯的理解。

所謂“7+4”類機構，“7”指的是小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司，“4”指的是投資公司、農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所。

“雖然，‘7+4’的牌照不是由部委批準的，但還是在做金融業(yè)務。很多人認為，如果改革一步到位的話，就不應該把‘7+4’放在地方金融局監(jiān)管，在國家金監(jiān)總局地方分局成立兩個處室就可以。” 李愿表示，“但是我們理解，這次改革之所以分階段進行，主要考慮此類地方金融規(guī)模較小、數量較大、風險較大，難以一步改革到位。就需要地方金融慢慢收縮規(guī)模、風險減小，到一定階段以后再繼續(xù)推進改革。”

至于去掉“金融局”“金融辦”的名稱之后，地方金融監(jiān)管機構將如何更名，也成了地方金融監(jiān)管人士考慮的問題。

他直言：“坦率講，大家都覺得沒有太合適的名字。有人提出，是否能改為‘金協(xié)辦’，但既然沒有服務的職能，那么叫金協(xié)辦就并不符合‘專司監(jiān)管’的定位。”

目前，一般省級金融管理局基本規(guī)模約在50～80人之間。地市金融辦則形成幾類，有些獨立成為地方政府的直屬事業(yè)單位，有些則是發(fā)改委、財政部門的內設機構，人員并不多。一般內設三四個處室，人員規(guī)模約為15～20人之間。

改革后，人員調整不可避免。

“有些地方金融監(jiān)管局有十幾個處室， ‘7+4’最多7個處，基本上5個處就可以保證履行監(jiān)管職責的人員配備，再保留一些基本的綜合部門。其他服務、發(fā)展職能砍掉以后，人員肯定得縮減。”李愿說。

有評論認為，此次部署地方金融監(jiān)管體制改革，主要是因為地方金融風險過高。

“其實別看地方‘7+4’類金融機構數量很多、風險很大，但它規(guī)模很小。”在李愿看來，包括地方城商行、農商行，乃至村鎮(zhèn)銀行等在內的持牌金融機構，“規(guī)模較大、數量太多、風險極大”。

“國有大型銀行、股份制商業(yè)銀行，風險肯定是可控的。但往往是中小規(guī)模的持牌金融機構，他們數量太多了，股權太分散，做不到穿透式監(jiān)管，無法做到行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，這是金融風險暴露的最大敞口，也是我們認為本次改革的主要原因。”李愿直言。

央行分支機構改革“加減法”

根據安排，中國人民銀行將從現(xiàn)行的大區(qū)分行重回省分行制度。

改革方案顯示，調整央行大區(qū)分行體制，按照行政區(qū)設立分支機構。撤銷央行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區(qū)、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。

同時，不再保留央行縣（市）支行，相關職能上收至央行地（市）中心支行。

公開資料顯示，央行大區(qū)分行體制始于1998年。當時，央行施行機構改革推行大區(qū)分行體制的模式，以減少地方政府對央行地方分支機構在制定貨幣政策以及銀行監(jiān)管方面的干預。

目前，央行機構設置情況為1個總行、9個區(qū)分行和北京、重慶兩家營業(yè)管理部。根據央行公布的2020年年報，截至當年末，在全國有339個中心支行，1766個縣（市）支行。形成了“總行—大區(qū)分行—中心支行—縣支行”的機構布局。

央行的大區(qū)行體制一度面臨爭議。有消息稱，在第五次全國金融工作會議后，央行體制改革的方向便已被確立，即調整人民銀行大區(qū)分行體制，按照行政區(qū)設立分支機構，適當調整職能整合機構。

近年來，“推進央行分省體制改革”的提法時有出現(xiàn)。2016年，央行發(fā)布的《中共中國人民銀行委員會關于巡視整改情況的通報》稱，結合金融監(jiān)管體制改革，推動恢復人民銀行分支機構分省管理體制。2018年，央行工作會議提出：推進人民銀行機構按省分設。

評論認為，中國以省為單位的區(qū)域經濟特征明顯，各省經濟模式各不相同。在大分行制度下，轄區(qū)內的貨幣政策很難制定和有效執(zhí)行，很難用統(tǒng)一的貨幣政策來促進轄區(qū)內各省的經濟發(fā)展。

“在現(xiàn)代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣‘總閘門’、提供高質量金融基礎設施服務、防控系統(tǒng)性金融風險，管控外部溢出效應，促進形成公平合理的國際金融治理格局。”田軒稱，按照今年的改革方案，人民銀行作為中央銀行的功能將得到進一步強化，通過剝離金融控股公司監(jiān)管和金融消費者權益保護等現(xiàn)代中央銀行非核心職責、完善分支機構改革，有助于加快構建現(xiàn)代中央銀行制度。

田軒指出，特別是，按行政區(qū)劃設立分支機構，有助于打破過去政策傳導效率存在的體制機制性梗阻，使貨幣政策實效性得到提升，有利于增強貨幣政策在宏觀調控執(zhí)行中的精準性和針對性。

撤銷“縣（市）支行”的消息引來不少評論，這也意味著不少崗位將涉及調整。

公開數據顯示，截至2020年底，央行系統(tǒng)在冊工作人員總數為126715人，其中縣（市）支行43594人。

“機構改革方案體現(xiàn)了黨中央對金融工作統(tǒng)一領導的要求，體現(xiàn)了金融事權主要是中央事權的要求，也體現(xiàn)了責權邊界明晰的要求，有利于統(tǒng)一監(jiān)管標準、統(tǒng)籌監(jiān)管力量、提高監(jiān)管效能。”人民銀行西安分行黨委書記、行長魏革軍表示，將認真學習領會這次機構改革的總體要求，按照央行統(tǒng)一部署，推動所在單位抓好落實，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

（應受訪者要求，文中李愿為化名）

（本文刊發(fā)于《中國經濟周刊》2023年第6期）